库防观点：横向观察国内外“已发生”和“在发生”的各类应急防范关联事件，纵向解读过去历史上的应急防范故事。尽可能做到打破黑格尔的：“人类从历史中吸取的唯一教训，就是人类不会从历史中吸取教训”！分享研究成果及经验，让更多未曾谋面的人尽量少走弯路。

库防[隶属库守科技服务(上海)有限公司]是国内应急救灾及民生物资综合服务领域的引领者和先行者。集成智能算力技术、设备技术创新、物资供应、仓储管理、物资调度以及物资设备循环再利用的全方位服务，致力于为社会提供全面、高效的应急救灾及民生物资解决方案。

主要为G端政府职能部门提供应急防灾救灾咨询服务，以及救灾物资设备供应链全流程服务。在B和C端为企事业单位或家庭提供应急防灾和民生物资供应服务。

近些年全球不断遭受各种灾情（疫情）的肆虐，防灾应急物资管理引起了世界各国政府的的高度关注。为提高公共卫生应急物资保障能力，自上而下发布了各类应急保障体系的政策性文件，强调了应急物资管理的重要性紧迫性。防灾应急物资保障工作已经提上各级政府的议事日程。而亚洲邻国日本作为应对自然灾害经验丰富的国家，他们是如何预防和应对的？而东京都作为日本首都所在地，其防灾应急物资管理体系完备，值得深度研究。

本文在界定基本概念的基础上，从法律基础、目标原则、组织架构、管理和实施机制等方面系统考察了东京都应急物资管理体系，概括和总结了东京都防灾应急物资管理的特点和启示。

一、基本概念

东京都防灾应急物资管理是日本国家应急管理体系的重要组成部分。根据日本防灾工作基础性法律《灾害对策基本法》规定，“灾害”是指暴风、暴雨、大雪、洪水、地震、海啸、火山喷发等异常自然现象及其他在破坏程度上与上述情况类似的灾难。“防灾”就是在灾害面前保护国土及国民的生命财产安全，包括防止灾害于未然、灾害发生后防止灾害扩大和灾后修复。应急物资管理是指应急管理中应急物资如饮用水、食品、生活必需品、医药品的保障和供给制度、组织架构和实施机制的总称。[1]

东京都为日本首都（即通常所指的“东京”），是日本的政治、经济、文化中心，也是世界级的经济、金融中心，下辖区部（23区）、多摩地区（26市1郡）、岛屿部（4支厅），面积约2188平方公里，人口1374万，人口密度为6300人/平方公里，人口总数和人口密度均居日本各都道府县首位。

东京都政府又称“东京都厅”，主要以广域地方政府的视角，管理东京都范围内需一体化处理的事务（如城市计划、消防、自来水等），保证行政措施的一体性和统一性。目前，东京都政府下属部门包括知事部局（19个）、公营企业（3个）和行政委员会（7个）三大部分，雇员人数约16.5万人。[2]

二、东京都防灾应急物资管理体系

东京都防灾应急物资管理体体系由法律基础、目标原则、组织架构和管理与实施机制组成，下面分而述之。

（一）法律基础

东京都防灾应急物资的管理工作建立在法治基础上，包括以《灾害对策基本法》为代表的一系列法律、以《防灾基本计划》为代表的各防灾计划：一是于1961年颁布、经过多次修改的《灾害对策基本法》；二是以《灾害对策基本法》为基础、具有准法律性质的国家《防灾基本计划》；三是东京都的《地域防灾计划》和其他10部防灾相关计划。

《灾害对策基本法》是日本防灾工作的基础性法律，其对应急物资管理的规定包括：应急物资管理是灾害预防的重要内容（46条）；国家和地方都必须制定防灾计划，其中必须包括物资管理（35条）；内阁总理大臣可以在灾害发生且规模较大时，在内阁临时设立非常灾害对策本部或紧急灾害对策本部，负责包括应急物资管理在内的整个应急管理的统筹和指挥（24、25条）；事态紧急时，内阁可对应急物资的生产、运输和分配以及生活必需品价格进行管控（78条、109条）；灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划做好应急物资、材料和设备的储备、配备、检查工作（49条）；都道府县在必要时可征用设施、土地、房屋或物资（71条）。[3]

解读：日本的应对灾害的各类法律体系完善，自上而下都有适合本地的应对灾情计划和管理条例，值得借鉴，库防的灾害研究对标日本东京都的应对灾情经验。

根据《灾害对策基本法》，日本制定了国家《防灾基本计划》，该计划吸取阪神大地震等大规模灾害的处置经验，以受害程度最小化的减灾理念和迅速恢复的效率理念为出发点，详细规定了各类灾害的应对措施，具有准法律的性质。其中第2章第7节从机构分工的角度，规定了日本国家层面的防灾应急物资管理。[4]

东京都防灾计划由《地域防灾计划》和多部防灾相关计划组成。其中《地域防灾计划》分为震灾编、台风与水灾编、火山编、大规模事故编、原子能灾害编五部，其中震灾编篇幅最长，内容也最具体，其第11章详细规定了东京都防灾应急物资管理。其他防灾相关计划包括《东京都国土韧性地域计划》《东京都消防广域化推进计划》等10部防灾计划。 

（二）目标和原则

根据东京都《地域防灾计划•震灾编》，东京都防灾应急物资管理政策目标围绕三大方面展开：确保食物、水、生活必需品等物资的储备和供给；扩充储备仓库和运输点；整顿运输体制（见表1）。[5]

                      表1  东京都防灾应急物资管理工作的政策方向和目标

根据《灾害对策基本法》和国家、地域防灾计划，东京都防灾应急物资管理坚持以下原则：

1.预防和减灾原则，防患于未然，最大限度减少灾害带来损失；

2.平战结合原则，灾害发生时，及时启动应急体制和机制，确保物资管理高效顺畅；

3.首都、国家和全球三位一体原则，保护东京免受灾害是东京都政府对全国和世界的责任；

4.分工和合作原则，中央政府相关部门之间、中央和地方之间、政府和企业之间既有分工，又有合作；

5.自助和共助原则，包括自我责任原则和相互帮助的原则；

6.精细化和人性化原则，计划细致，需求考虑细致，男女有别、季节有别，事前、事中和事后有别。

解读：库防所提倡的“防患于未然”以及提前分析和灾情发送时的及时应对策略，以及在《居民日常应急解决方案》中着重所提的自助和互助原则，个人和政府需要细分灾情的应急措施和存储方案等，以日本东京都的具体方案为参照借鉴。

（三）组织架构

东京都防灾应急物资管理组织架构包括两个层面：一是国家层面，指灾害对策本部、国家政府相关部门和受灾都道府县政府之间的分工与合作关系；二是东京都层面，包括东京都政府同区市町村政府、全国性或区域性机关、企业和商业团体、居民之间的分工与合作关系。

1.国家层面。日本《防灾基本计划》第七节规定，国家层面负责防灾应急物资管理的机构包括灾害对策本部和国家政府各部门。其中，灾害对策本部由内阁总理大臣设立并受总理大臣的领导或监督，负责综合协调国家政府各部门和受灾都道府县政府之间的防灾应急物资管理工作。国家政府各部门根据受灾都道府县的申请或灾害对策本部的指示，向受灾地区提供物资支援。[6]

一是灾害对策本部的指挥和传达职责。日本《灾害对策基本法》规定了非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部的设置和职能，二者统称为国家“灾害对策本部”。内阁总理大臣可以在灾害发生且根据灾害规模应采取灾害应急对策时，在总理府内临时设立非常灾害对策本部，本部长由国务大臣担任（第24条、第25条），总理大臣负责监督其工作；在发生明显异常且重大灾害时，内阁总理大臣有权召开内阁会议，在总理府内临时设立紧急灾害对策本部，本部长由内阁总理大臣亲自担任、副本部长由内阁大臣担任（第28条）。非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部的职责相似，即在内阁总理大臣的领导或监督下，负责在灾害发生的区域综合协调灾害应急工作（第26条、第28条），并负责根据受灾地区地方政府的申请和相关机构对接，提出物资供给的要求。灾害对策本部的长官可以在一定限度内，就物资的调度、供给对国家政府各部门和地方政府的长官下达指示。

二是国家政府各部门的物资支援职责。日本国家政府各部门了解受灾地的物资需求，对受灾地提供支援：在接收到受灾地的物资支援申请时，迅速掌握物资的数量和交接时间地点，建立支援体制；如果受灾地由于灾害破坏过大、通讯中断等原因无法提出物资支援申请，国家政府各部门可根据受灾地的面积、人口、受灾情况等现有信息直接向受灾地区运输物资。[7]  这些政府部门主要包括（见表2）：

                     表2  日本负责物资支援的国家政府各部门

三是受灾都道府县的物资供给职责。受灾都道府县主要负责收集本地受灾信息，向国家提出物资申请，并向受灾者提供物资，具体工作包括：在受灾地区建立都道府县和市町村两级物资运输基地；如果受灾地由于灾害破坏过大、通讯中断等原因无法区提出物质支援申请，国家政府各部门可根据受灾地面积、人口、受灾情况等现有信息直接向受灾地区运输物资；同国家交通运输部门指定的“运输经营者”对接，提出物资运输的要求并协调运送时间、地点、数量。

2.东京都层面

东京都层面的防灾应急物资管理组织体系主要包括三个部分：东京都地方防灾应急物资管理组织架构，主要由东京都防灾会议、东京都灾害对策本部以及各相关局、区市町村政府组成；全国性或区域性机关，包括“指定地方行政机关”“指定公共机关”和“指定地方公共机关”；东京都政府同企业、商业团体组成的“协力机关”以及居民的合作关系（见图1）。[8]　

                  图1  东京都防灾应急物资管理组织体系

一是东京都地方防灾应急物资管理组织架构。东京都地方防灾应急物资管理组织架构包括东京都防灾会议、东京都灾害对策本部、东京都各局和区市町村政府。[9]

二是全国性和区域性机关。参与东京都防灾应急物资管理的全国性和区域性机关主要分为三类：指定地方行政机关，即中央行政机关的地方分部局；指定公共机关，指由内阁总理大臣指定的独立行政法人和公共设施管理者，以及其他经营电力、燃气、运输、通信等公益事业的法人；指定地方公共机关，指由东京都知事指定的地方性独立行政法人和公共设施管理者，以及其他经营电力、燃气、运输、通信等公益事业的法人。[10]

三是商业团体、企业和居民。东京都政府十分重视同商业团体、企业、居民建立协作关系。具体包括同商业团体、企业签订支援协议，提升居民的物资储备意识和能力两方面。一方面，同商业团体、企业签订支援协议。东京都同大量商业团体签订支援协议，约定在发生大规模地震等灾害时，可根据协议要求对方协助工作，协议内容涉及物资筹措、运输等。此外，东京都还同快餐店、便利店品牌展开合作，为灾后无家可归者提供食品和饮用水。[11]另一方面，提升居民的物资储备意识和能力。东京都政府将“自己的生命由自己来保护”作为防灾的基本理念，注重提升居民的物资储备意识和能力，具体手段包括：根据家庭成员构成储备食品和生活必需品；明确物资的储存地点并定期确认；明确各类物资的使用方法，保证保质期内使用完毕并更新；实行私家车汽油“加满运动”，保证灾害发生时可正常用车。[12] 

 解读：其中库防的社会角色是社会应急灾情的科普者，同时又是社会物资存储技术和支持者。呼吁和提升居民的物资储备意识，同时辅助和补充居民的存储能力。

结语：库防[隶属库守科技服务(上海)有限公司旗下品牌]是国内专业仓储寄存、应急物资供应链等综合服务商。主要为各类客群（企事业单位或家庭）提供应急物资和民生物资供应综合服务。

在仓储寄存领域，库防主打“为客户省钱、省心、省力”的理念，为企事业单位量身定制仓储寄存方案，以最大限度践行”节约空间、节省人力、节约资金“的原则。提供全流程节约型解决方案。

在应急物资供应领域，库防为应对不可预知的自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及其他不可预估的公共事件发生时，如何获取应急物资的保障难题。库防提前谋划、提前布局，打造为各类客群（机构和家庭）提供物资供应保障供应服务，按照”物资足、品类多、配送快，细分化“的国际应急物资解决方案标准。同时也为各类群体提供前期咨询和专业技术辅导服务。未雨绸缪防患于未然，以备不时之需。